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自由和公正的選舉

埃裏克‧比約恩隆(Eric Bjornlund)
全國國際民主學會(Democracy International)

印度尼西亞國會選舉工作人員2004年4月在協助一位選民投票

選舉與民主過渡

過去30年來﹐民主在全球範圍內迅猛發展﹐選舉制度也因此格外受到重視。世界上很多國家通過選舉解決了長期的衝突﹐啟動或鞏固了民主轉型。對於剛剛擺脫衝突的國家﹐選舉往往是達成和平通訊協定的關鍵。在國際社會和各國公民的心目中﹐公正的選舉越來越成為國家政府是否具有合法性的重要條件﹐而合法的選舉及其結果又對政府今後的管理效力產生重大影響。

各有關國際宣言﹑通訊協定和慣例明確無誤地確立民主選舉為政府合法性的基礎。《世界人權宣言》(Universal Declaration of Human Rights)規定﹐"人民的意志是政府權力的基礎﹔這一意志應以定期和真正的選舉予以表現"。這一原則被納入有約束力的國際條約《公民權利和政治權利國際公約》(International Covenant on Civil and Political Rights)。《公約》規定﹐"每個公民應有……權利和機會……在真正的定期的選舉中選舉和被選舉"。其他國際通訊協定和宣言﹐包括非洲﹑歐洲和美洲的地區性群組織發表的宣言﹐都承認通過民選代表參與國家治理的權利。

對於更廣泛的促進民主的戰略來說﹐選舉始終是一項關鍵內容。首先﹐有競爭的選舉是社會政治變革的催化劑。選舉可以對轉型中或者危機中的社會產生重大影響。成功的選舉不僅賦予政府合法性﹐而且還能對機構體系﹑權力分配和公民的期待產生深刻影響。其次﹐選舉為公民參與公共事務提供新的重要機會。通過選民教育﹑選舉監督﹑政策研究與宣傳﹐選舉讓公民群組織和公民參與到民主政治中來。選舉可以使歷來較少有機會接觸政治和國家治理的婦女﹑少數派和弱勢群體得到參與機會。最後﹐有競爭性的選舉提供了建立問責制﹑引導政治競爭和決定領導權力移交的手段。

當然﹐真正的民主所要求的遠不只是民主選舉。即使是舉行有一定競爭性選舉的國家﹐也可能缺乏憲法規定的對政府權力的限制﹐不能讓公民享有基本權利﹐或者對宗教少數派或少數民族缺乏包容性。實際上﹐在某些情況下﹐選舉可能會加劇民族分歧或使種族關係緊張化。為了建立真正的民主﹐除舉行選舉之外﹐社會還必須發展民主文化並實行法治。但選舉對建立民主和合法政府不可或缺。

選舉制度

選舉為社會的政治權力競爭和共同決策提供了一個和平﹑民主的途徑。公民通過投票選擇代表自己擔任公職的人﹐來表達他們對這些代表將奉行的政策的贊同。公民還可通過被稱作全民公決的專門投票方式就某些問題作出決定。

埃及總統大選監督員2005年9月在開羅接受培訓。

使公民得以明確表達意願的選舉制度在世界各地有很大不同。所有選舉都必須具有關於候選人資格的章法以及如何根據選票確定席位的規則。總統﹑州/省長﹑市/縣或鄉/鎮長等行政職務的選舉可通過單輪投票決定﹐由得票數最多的候選人當選﹐這種選舉方法往往被稱作"簡單多數票當選"。選舉規則也可規定獲得多數票的候選人才能當選﹐因此如果沒有候選人能在第一輪投票中獲得多數票的話﹐就必須由得票最多的兩位候選人舉行第二輪選舉。參加議會﹑國家立法機構或地方議會等代表性或審議機構選舉的候選人﹐可從劃定的地理區域中選出﹐也可根據各參選黨派在全國投票中所獲選票的多寡按比例分配。在有些選舉制度中﹐選民直接選出當選人﹔在另一些選舉中﹐選民投政黨的票或從若干候選人名單中挑選。很多國家採用的選舉方式往往對上述特點兼而有之。

選舉制度的一些具體規定﹐如某一特定地區可選出的候選人人數﹐能夠對選舉結果產生舉足輕重的作用﹐進而影響到國家政府的特征。這些具體規定可對代表比例﹑選民參選﹑少數黨派的代表性﹑群組建聯合政府的可能性﹑擔任公職的女性和少數族裔的人數﹑選區的真正代表性﹑以及參選和勝選候選人和黨派的普遍性產生重大影響。但是﹐儘管具體選舉規則的實施千差萬別﹐民主國家的選舉方法都堅持遵循一些普遍的核心原則。

"自由和公正"選舉的國際標準

近年來國際社會對民主選舉的必備要素在一定程度上達成了共識﹐符合這些標準的選舉往往被稱為"自由和公正"的選舉。實際上﹐這種提法已經成為評價轉型期或結束衝突後舉行的選舉的標準表達方式。

然而﹐"自由和公正"並不是關於選舉的新鮮用詞。例如﹐1927年﹐史汀生(Henry Stimson)作為美國總統柯立芝(Calvin Coolidge)的特使表示﹐美國保證尼加拉瓜能舉行一次"公正和自由的選舉"﹐作為衝突後早期國家建設努力的一部份。1956年﹐聯合國在一份關於決定非洲托管領土多哥蘭(Togoland)前途的全民公投的報告中也採用了這一說法。但這一說法顯然是在聯合國確定納米比亞獨立程式時才開始變得特別引人矚目的。1978年﹐聯合國安理會要求"通過在聯合國監督和控制下的自由和公正的選舉實現納米比亞的早日獨立"。

國際法要求各國和選舉當局在舉行選舉時必須履行某些義務。《世界人權宣言》﹑《公民權利和政治權利國際公約》和其他國際文書為民主選舉規定了兩個必不可少的條件﹕(1) 普遍和平等的投票權﹔(2) 無記名投票。禁止種族或性別歧視的國際公約進一步強調了基於"普遍和平等的投票權"參加選舉的權利。但要做到"自由和公正"﹐還必須達到其他選舉標準。

烏克蘭基輔的選舉官員2006年 3月在進行選票準備工作。

做到選舉自由﹐公民必須有選擇的權利和機會。候選人﹑黨派﹑選民﹑媒體﹑觀察人員等必須享有集會自由﹑結社自由﹑行動自由和言論自由。政治環境必須無恐無嚇。這種自由是舉行有意義選舉的必要前提。

做到選舉公正﹐投票和計票工作必須開誠布公﹐杜絕任何欺詐和操縱行為﹐由不偏不倚的選舉當局實行管理。政黨和個人必須有合理的當選機會﹐選舉日前後﹐對與選舉相關的爭端和投訴必須予以迅速﹑公正的解決。公正選舉還要求有"公平競爭機會"﹔具體來說﹐競選中不允許濫用公共資源﹐所有政黨和候選人都必須有充分的機會與選民溝通以贏得他們的支援﹐包括公平合理利用媒體的機會。

自20世紀90年代以來﹐隨著國際社會對選舉的關心程度與日俱增﹐一些國際群組織試圖對"自由和公正"選舉作出更明確的定義﹐從多方面闡明"自由和公正"的標準。例如﹐歐洲安全與合作群組織(Organization for Security and Cooperation in Europe)1990年的哥本哈根檔案為55個成員國制定了選舉標準。歐安群組織的標準按照已確立的國際規範要求成員國每隔適當的時間舉行自由選舉﹐保證普遍和平等的選舉權﹐並確保以無記名方式進行投票。另外﹐哥本哈根檔案還提出進一步要求﹕成員國必須允許國家立法機構兩院中至少有一院的全部席位通過自由競爭決定﹐確保選票得到如實統計和通報﹐尊重公民尋求政治公職的權利﹐法律和公共政策須保障自由競選環境﹐使媒體渠道暢通無阻﹐並確保贏得所需選票的候選人正式任職。1994年﹐各國議會聯盟(Inter-Parliamentary Union)正式通過了《關於自由和公正選舉標準的宣言》(Declaration on Criteria for Free and Fair Elections)﹐宣布了舉行自由和公正的選舉所必須的內容廣泛的公民﹑候選人﹑政黨和國家權利。

2000年﹐聯合國人權委員會(UN Commission on Human Rights)針對一黨專政國家宣稱舉行民主選舉﹐具體肯定了在"向多黨開放的……自由和公正的程式"中投票的權利。這些宣言反映了對何謂"自由和公正選舉"的國際共識﹐並清楚敘述﹐要使選舉具有民主性﹐必須達到多項標準。

"自由和公正"的選舉與國際選舉監督

儘管對確定選舉合法性的國際標準已形成很大程度的共識﹐但對於如何評判選舉是否自由和公正仍然缺乏一套具體的實用標準。隨著20世紀80年代末以來國際選舉監督的迅速普及﹐這一問題日益突出。

為了制定一套可以衡量現實世界中過渡性選舉的實用標準﹐有些國際群組織試圖在"自由和公正"選舉的基本標準中增加"平等"﹑"透明"和"負責性"等項內容。平等原則要求每位公民的選票與其他公民的選票具有同等份量。為了做到透明﹐選舉程式必須按步就班﹐選舉結果必須得到公佈﹐並確保有防範欺騙的安全措施。負責性則要求當選者確實上任就職﹐並承認他們對選民負責。還有一些國際群組織制定了一覽表﹐詳盡﹑細致地列出自由和公正的選舉必須達到的各項要求。

令人遺憾的是﹐由更多的構想﹑更詳細的條例確定下來的標準﹐很難完全用於現實選舉中。這些條例所表達的僅是一種理想﹐而非合格選舉所要達到的最基本標準。這些條例既未從理論上對自由與公正選舉的標準作出令人滿意的定義﹐又未能在實踐中為觀察人員提供實用的指導。各種構想和條例對於確定選舉是否滿足了某一檢驗標準﹑對於如何處理含義不明確的標準或僅僅部分滿足條件的情況﹑以及如何劃分各項標準的主次輕重等﹐都毫無輔助說明。

由於認識到自由和公正選舉包含著多項內容﹐國際社會擴大了選舉監督的範圍。針對民主選舉本質達成的共識表明﹐選舉觀察人員應就更廣泛的實質性特征作出評估﹐包括選舉管理和實施﹑選舉的法律和體制結構(選舉規則)﹑以及選舉舉行的政治背景和環境。同樣明顯的是﹐觀察人員應監督選舉過程的各個階段﹐包括選前階段﹐其中包括正式和非正式的競選宣傳階段﹔選舉日的投票和初步計票階段﹔以及選後階段﹐包括累計和登記總票數﹑處理投訴和群組建新政府。選舉程式的合法性往往遠在選舉之日前就被確定﹐否則這一程式易受日後事件的影響。

為實現自由和公正選舉的目標而努力

2005年12月在哈薩克斯坦阿斯塔納﹐一家人正在總統大選中投票。

各國達到民主選舉國際標準的程度極為參差不齊。幾乎沒有多少國家的選舉能滿足"自由和公正"理想的全部條件。然而﹐很多國家──包括富有經驗的民主國家和新興民主國家──舉行的選舉﹐一般達到了可被接受的標準﹐因而有助於保證社會的自由和健康。但是﹐很多其他國家顯然達不到標準──它們或者公開拒絕接受國際規範﹐或者以更微妙的手段壓制政治自由和反對派。因此﹐要使人人享有民主權利﹐仍需作出更大努力﹔而繼續注重各國選舉品質﹐則是其中關鍵的一步。