今天人們公認﹐腐敗導致令人難以接受的破壞﹐而不解決腐敗問題是不負責任的做法。 在非政府群組織﹑非營利群組織﹑獨立群組織等公民社會團體的壓力下﹐各國政府與國際機構 達成了多項反腐敗通訊協定﹐並做出改進治理與問責的其他承諾。未來公民社會將繼續發揮 核心作用﹐促使上述承諾得以兌現﹐而反腐敗議程的未來也將取決於公民社會能否展開 深度對話以及能否確保其技術能力﹑財政資源﹑資訊獲取及受保護的政治空間等﹐從而 使之發揮監督與推動作用。南希‧博斯威爾（Nancy Boswell）是透明國際 （Transparency International）的理事會成員﹐並兼任該群組織美國分部主任與首席執行官。 透明國際是遍及90多個國家的公民社會群組織的網路﹐該群組織致力於與政府﹑國際機構以 及私有企業進行合作﹐以減少腐敗與賄賂。

在1990年代初期﹐反對腐敗政府與腐敗公司的公民抗議活動激發了反腐敗運動。當時人 們對腐敗所造成的巨大危害知之甚少﹐很多人預設腐敗是不可避免的。直至最近﹐大多 數人才了解到﹐腐敗不但阻礙發展﹑扭曲競爭﹑剝奪窮人的基本服務﹐而且造成政治與 個人安全的風險。

例如﹐在經過了幾十年的否認之後﹐世界銀行在詹姆斯‧沃爾芬森(James Wolfensohn)擔任行長時終於承認﹐腐敗是“經濟與社會發展的最大障礙”﹐因此也是減 少貧困的最大障礙。今天﹐世界銀行的治理及反腐敗現行戰略恰如其分地描繪出腐敗對 經濟﹑政治生活﹑尤其是貧困人口所造成的多重傷害﹕

在日常生活中﹐世界各國的窮人無法獲取保健﹑教育等重要服務﹐ 原因是政府系統不聞不問﹐或窮人無力或不願意支付賄賂。腐敗與治理不善常常意味著﹐ 那些本應增進經濟增長﹑創造窮人脫貧機會的資源被腐敗官員據為己有。有些國家治理 極差﹐腐敗盛行﹐從而引發金融與經濟崩潰﹐公眾疏離﹐乃至導致暴力與國家癱瘓﹐使 窮人遭受災難後果。

致力於實際行動

因為有了對腐敗危害的共識﹐各國政府採取了多種措施來改善治理。但是﹐這些政 府未能及時了解公民社會對保障上述措施的有效性起著關鍵作用﹐因此未能提供支援。

例如﹐美洲國家的政府1996年通過了地區反腐敗公約﹐但直到數年之後﹐在以透明國際 為首的公民社會群組織的大力督促下﹐《美洲反腐敗公約》（Inter-American Convention Against Corruption）的成員國才就追蹤機制（Follow-Up Mechanism）達成共識﹐ 開始推動落實工作。追蹤機制產生後﹐公民社會一直在爭取更多表達意見的機會以及與 政府對話的機會﹐以便推動落實工作。公民社會利用這些機會為改革提供了關鍵的非 政府視角與推動力。公民社會還發揮了類似作用﹐敦促執行經濟合作與發展群組織《禁止 在國際商業交易中賄賂外國公職人員公約》（Convention on Bribery of Foreign Public Officials）以及歐洲理事會及其反腐敗國家集團（Group of States Against Corruption）的多 個反腐敗公約。

上述反腐敗公約的經驗表明﹐公民社會在推動實際行動方面發揮著關鍵作用。《聯合國 反腐敗公約》（UNCAC）現已為80個國家所批準﹐它具有開創全球及各國改革框架的 巨大潛力。然而﹐其他公約的經驗顯示﹐《聯合國反腐敗公約》必須伴隨有效的追蹤 程式來推動落實。正如透明國際在向締約國會議（Conference of States Parties）提交的建 議中所指出﹐追蹤程式的重要群組成部份之一將是透明化以及為公民社會提供的廣泛而可 靠的參與機會。

確保對政府問責

過去數年中﹐世界銀行等開發銀行一直致力於制定反腐敗戰略﹐它們認識到公民社會在 要求並確保對政府問責中的重要性。但是﹐由於這些銀行的股東是政府﹐它們在推動政 府與公民社會進行更多﹑更積極的對話方面不無障礙。根據銀行的現行策略﹕“第一優 先是支援公民群組織與媒體進一步參與與監督﹐從而促使國家透明化。公民與媒體針對政 府機構的執行掌握更多資訊對向政府問責至關重要。

雖然上述原則確定無疑且清楚明白﹐但是在許多國家﹐實現透明化與公民參與仍然遙不 可及。此外﹐多邊機構的能力也受到成員國政治意願的制約。例如﹐國際貨幣基金群組織 發佈的《財政透明度良好規範》（Code of Good Practices on Fiscal Transparency）(簡稱 《規範》)正確指出﹐政府有責任及時公佈財政資訊﹐包括預算與採購資訊﹐並應當為公 眾查閱此等資訊提供便利。然而﹐並非所有政府都照章辦事﹐而且每個政府都保留著拒 絕公佈《規範》實施報告的權利﹐儘管它們也做出一些積極努力。

值得一提的是﹐《規範》認為﹐自然資源及採礦業的透明化尤其重要﹐因為這些方面很 容易發生腐敗。在資源豐富的國家﹐歲入不必依靠公眾﹔歷史上﹐即使擁有豐富的自然 資源﹐那些最缺乏透明與問責意識的國家往往也是最貧困的。《規範》要求“合同安排 清晰透明”﹐這意味著需要公眾監督政府行動及許可證批準等有關公共資源開發的事 宜。

上述原則是“採礦業透明行動計劃”（Extractive Industries Transparency Initiative）的基礎﹐ 該計劃尋求提高石油﹑天然氣與採礦業付款與歲入的透明度。英國在2002年開始執行這 一計劃﹐“提高透明度及更多了解政府收入情況將使公民與機構有能力對政府問責。管 理人員瀆職或從可持續發展項目中挪用資金變得越來越困難”。

上述情況以及日益擴大的反腐敗及透明化行動計劃的前提在於英國認識到以下事實﹕ “在運用公佈的資訊針對開支向政府問責時﹐公民社會的作用至關重要。”

實現諾言

雖然透明化以及公民社會參與監督的機會十分重要﹐但仍然存在著一種誤解﹐以為 一旦有了上述機會﹐公民社會將具有能力發揮其重要功能。儘管各國為提高政府的技術 及財政能力做出了大量努力﹐但一般而言﹐為支援公民社會所付出的努力相形見絀﹐遠 遠不夠。故在下列領域需採取進一步行動﹕

• 政府功能﹑決策以及支出的透明化﹔資訊獲取﹐包括不受限制的互聯網資訊來源﹔ 參與及評論機會必須制度化﹐成為日常工作的一項內容。
• 需要進行培訓﹐從而使公民社會──包括公民群組織﹑專業協會﹑新聞媒體等──可 以有效利用資訊。
• 培訓對於促進公民群組織內部的良治﹑透明與問責也很重要。
• 不附加政治條件的經濟資源至關重要﹐它使公民社會有能力發揮其功能﹕收集資訊﹐教 育公眾﹐建立聯合陣線﹐讓有足夠水準的專家從事資訊分析﹐如分析有關採礦收入﹑國 家預算﹑政府採購等方面的資訊。
• 負責任的公民社會群組織必須享有結社自由與言論自由﹐必須解除法律禁令對其運作 能力以及從合法來源獲得資金之能力的限制。
• 包括新聞媒體在內的公民社會活動家在行使監督職能時必須受到保護﹐免於誹謗訴 訟﹑暴力威脅以及拘捕。

重視上述問題將有助於確保公民社會發揮潛力。在腐敗者以及製造與促成腐敗的既得 利益者橫行﹑公民社會難以參與的國家中﹐這一點更為重要﹐也更為困難。種種跡象表 明﹐在越來越多的國家裏﹐出現了政府抵制乃至公然敵視基本民主權利的跡象。有鑒於 此﹐國際社會中的利益相關者必須立即行動起來﹐支援公民社會。這將有助於確保改革 保持必要的地方積極性﹐使改革卓有成效且得以持續。

本文表達的意見不一定反映美國政府的觀點或政策。