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專題系列文章之一:回顧聯合國的創立和發展

以下這篇由阿爾弗雷德大學(Alfred University)歷史系教授加裏‧奧斯特羅爾(Gary B. Ostrower)為《美國參考》撰寫的文章是紀念聯合國成立60周年三篇專題系列文章中的第一篇。本文不一定代表美國政府的觀點或政策。轉載本文無版權限制。

聯合國的起源
(Origins of the United Nations)
阿爾弗雷德大學歷史系教授奧斯特羅爾

杜魯門(Harry Truman)總統在評價1945年促進起草《聯合國憲章》的舊金山會議(San Francisco Conference)時說﹐這是一項"令人對萬能上帝深深感恩的"工作。杜魯門總統說出了千百萬人民的心聲﹐他們相信這個新成立的群組織將使世界大戰化為歷史。《聯合國憲章》在序言中明確闡明了聯合國的宗旨﹕"我們聯合國的人民茲決心欲免後世再遭戰禍......。"

在舊金山會議之後﹐國務院以及成千上萬名支援成立聯合國的民眾發起了一場美國歷史上規模最大的涉及外交政策的群眾運動。這場運動為促使參議院批準《聯合國憲章》﹑不重蹈25年前拒絕批準《國聯盟約》(League of Nations Covenant)的復輒作出了貢獻。

支援創立聯合國的運動提醒我們﹐在1945年創立的﹑僅有51個創始成員國的聯合國當時既代表一種理念﹐也是一個機制。作為一種理念﹐它的起源可追溯到第一次世界大戰爆發之前。作為一個機制﹐它是在其前身──第二次世界大戰最早的犧牲品之一──國際聯盟的遺跡中誕生的。

歷史學家雖然對美國外交政策中的很多問題看法不一﹐但在有一點上卻是一致的﹐即美國為創立國聯和聯合國發揮了關鍵作用。美國總統威爾遜(Woodrow Wilson, 任期1913-1921)對1914年到1918年第一次世界大戰在歐洲顯示出的現代戰爭的破壞力深感震驚﹐因而倡導創立國際聯盟。威爾遜認為﹐引起戰爭的原因主要有三個﹕軍備競賽﹑不民主的政府﹑以及──這點最重要──從根本上就不穩定的權力均衡體制。在第一次世界大戰結束後舉行的巴黎和會(Paris Peace Conference)上﹐威爾遜不顧英法盟友的懷疑﹐推動確立了一個新的"集體安全"體制("集體安全"[collective security]這個名詞直到1935年才產生)﹐取代失去信譽的權力均衡體制。國聯是集體安全體制的核心。為什麼說是"集體"呢﹖因為國聯盟約禁止侵略行徑﹐任何違約國家都將受到國聯其他成員的集體反對。威爾遜派國際主義者因此認為﹐任何政府都不會愚蠢到違反盟約的地步。由於國聯必須推動裁軍﹐威爾遜認為﹐將會出現一個沒有恐懼與懮慮的世界﹔威爾遜相信﹐恐懼與懮慮是過去屢次戰爭的導火線。

集體不安全

我們知道﹐歷史往往會愚弄人。在兩次世界大戰之間的年代裏﹐事態顯然沒有像威爾遜主義者希望的那樣發展。由於美國拒絕加入國聯以及根據國聯盟約建立的常設國際法院(Permanent Court of International Justice)﹐這兩個機構都被削弱。儘管國聯在1920年代取得了一些小規模的成功﹐但接下來的10年卻不那麼幸運。由於經濟危機﹐加之孤立主義日益抬頭的美國不予支援﹐英國和法國官員不願啟動國聯盟約﹐進而未能有效遏制德國﹑日本和意大利的軍事擴張。希望中的集體安全變成了集體不安全。隨著第二次世界大戰的戰火在歐洲和亞洲肆虐蔓延﹐國際聯盟解體。

美國早在日本海軍1941年12月偷襲珍珠港以前就已經開始醞釀創立一個新的群組織。這個新群組織的設計人是新威爾遜主義人士﹐至少在美國和英國是這樣。但他們從國聯的失誤中汲取了大量教訓。他們像威爾遜一樣﹐致力於"集體安全"的理念。但他們不像一戰後的威爾遜主義者那樣主要依賴"人類道義輿論"的模糊情感來維持和平﹐而是更多地依賴於強大的實力。

四個警察

為了防止國內孤立主義派人士的對抗﹐二戰期間創立聯合國的計劃一直在秘密進行。最少量的宣傳所招致的反對也應當最少。策劃人員隱身在國務院的重重機構之中﹐以"非正式議程小群組"(Informal Agenda Group)和"政治問題小群組委員會"(Sub-Committee on Political Problems)等不引人注目的標簽作掩護。在副國務卿韋爾斯(Sumner Welles)和一位名叫帕斯沃爾斯基(Leo Pasvolsky)的優秀經濟學家的領導下﹐美國在這方面的工作走在了盟友的前頭。儘管羅斯福總統(任期1933-1945)對這個進程的貢獻遠遠不如威爾遜在20年前那樣大﹐但他給這個群組織留下了自己的烙印。鑒於國聯未能制止第二次世界大戰﹐羅斯福及其在國務院的盟友堅決要求新機構必須更多地由大國支配﹐即羅斯福所說的"四個警察"(美國﹑蘇聯﹑英國和中國)。國務卿赫爾(Cordell Hull)強調需要靠經濟平等而不是武力維持和平﹐但他的影響力一直有限。

羅斯福總統還贏得了很多共和黨反對派人士的支援。甚至連共和黨1944年的總統候選人﹑紐約州州長杜威(Thomas Dewey)都支援美國加入這個新群組織。因此﹐1944年總統選舉完全沒有再現1920年大選中圍繞國聯問題脣槍舌劍的那種局面。

這一點有特別重要的意義﹐因為敦巴頓橡樹園會議(Dumbarton Oaks Conference)正是在總統選戰的最後幾個月期間舉行的。在華盛頓風景優美的敦巴頓橡樹園﹐盟國談判人員開始起草《聯合國憲章》。由於美國的策劃工作遠遠走在英國和蘇聯前面﹐美國基本駕馭了議事日程。會議決定成立一個由兩個重要機構群組成的群組織﹕(1) 一個作為辯論論壇的大型大會機構﹔(2) 一個規模較小的(反映"四個警察"聲音的)安全理事會﹐由它啟動聯合國的"執行權力"。就結構而言﹐聯合國與老國聯非常相似──兩者均由一個大會機制和一個規模較小的理事會群組成。但它們有著一個重要區別。參加敦巴頓橡樹園會議的四大盟國──美國﹑英國﹑蘇聯和中國──對提交到安理會的議案享有絕對否決權。而在國聯﹐任何成員國都可以對執行行動予以否決。聯合國將權力還給了大國。

敦巴頓橡樹園會議還確定了其他一些重要問題。除法西斯政權以及阿根廷等支援這類政權的國家外﹐聯合國將接納全世界所有國家。群組建一支聯合國空軍及警察力量的建議沒有被採納﹐聯合國依賴成員國武裝力量的方案佔上風。國際法庭將得到恢復。

可以公平地說﹐敦巴頓橡樹園會議結果是威爾遜理想主義與傳統現實主義大國論相結合的產物。敦巴頓橡樹園會議上的一些尖銳分歧是不同利益需要的反映。但也有一些分歧反映出對擬議成立的聯合國的主要宗旨尚不確定。聯合國存在的主要目的是維護世界和平﹐還是確保大國安全﹖是促進國際法﹖是反映全世界民主國家人民的意願﹖是為今後減少戰爭而創造社會和經濟條件﹖

原則和程式方面的分歧通常通過傳統的政治折衷方式得到解決。蘇聯要求聯合國將其16個加盟共和國接納為成員﹐這令羅斯福感到驚駭。而蘇聯則表示﹐若不這樣做﹐英聯邦的總計席位以及被蘇聯領導人說成是美國保護國的拉美國家﹐將導致蘇聯在投票中寡不敵眾。雙方經過妥協﹐決定讓蘇聯擁有3個﹐而不是16個席位。美國為什麼同意作出妥協呢﹖因為羅斯福直到1945年4月去世時始終認為﹐《聯合國憲章》若接納全部16個蘇聯加盟共和國﹐就絕不會得到美國聯邦參議院的批準﹐但他同時希望蘇聯參與太平洋戰爭。因此他採取了折衷方式。

羅斯福還為安撫其他歐洲國家作出了一些讓步。其中包括在殖民地問題上讓步。羅斯福本不希望聯合國與國聯的殖民地委任統治制有任何牽連﹐但後來同意建立一個聯合國托管理事會(U.N. Trusteeship Council)﹐而且這個理事會成為了聯合國的一個主要機構﹐擔負起與國聯大部分委任相關的職責。英國首相邱吉爾(Winston Churchill)對這項計劃表示支援﹐但前提條件是英國殖民地不受聯合國托管權力的管轄。另一個重大讓步與法國有關。羅斯福雖然極不信任法國解放領導人戴高樂(Charles DeGaulle)﹐而且在1940年向德國屈服的法國在二戰期間並非主要盟國﹐但在蘇聯和英國的壓力下﹐羅斯福最終同意讓法國擁有安理會席位。

當來自50個國家的代表於1945年4月到6月聚集在舊金山完成憲章的起草工作時﹐時局已經發生了重大變化。在距此次會議召開只有兩星期時﹐羅斯福與世長辭。德國大勢已去。硫黃島上已再無一個日本兵﹐將使美國海軍逼近到距日本主要島嶼不到600海裏的衝繩島戰役也已打響。蘇聯軍隊與美國軍隊在會議召開當天會師於易北河(Elbe River)。盟軍的勝利也許不可避免地為戰後盟國之間的競爭埋下了伏因。舊金山會議雖然延緩了冷戰的爆發﹐但未能阻止冷戰。

在舊金山集會的代表同25年前在巴黎集會起草國聯盟約的代表有著一個重要差別。在1919年﹐很多代表(不包括處於水深火熱之中的法國代表)確實相信能夠實現天下太平。他們相信﹐通過調動"人類的道義輿論"﹐能夠遏制侵略成性的政府﹐使其不再有自古不斷的侵犯鄰邦之舉。而舊金山會議則更加清醒。在聯合國管理下的經濟和軍事力量而不是道義輿論﹐被視為未來和平的關鍵。與會代表甚至群組建了一個聯合國軍事參謀團(U.N. Military Staff Committee)。軍參團直到今天仍在定期舉行會議﹐但毫無聲息﹐也不具任何責任。

更重要的是﹐他們納入了通過地區軍事聯盟進行自衛的權利﹐也就是著名的《聯合國憲章》第51條。這一條款成為日後建立北大西洋公約群組織(NATO, 1949年)和華沙條約群組織(Warsaw Pact, 1955年)的法律基礎。但聯合國仍具有作用﹐因為從理論上講﹐各國只能在安理會控制住衝突之前行使自衛。第51條不僅強調了自衛的基本權利﹐而且使提倡建立區域防禦條約的人佔了上風。值得注意的是﹐在舊金山會議上積極提倡區域安排和小國權益的是拉美人﹐而不是歐洲人。

無庸贅言﹐美國對舊金山會議施加了巨大影響﹐刺探與會代表團情報的做法為此發揮了一定作用。杜魯門政府認為整個事情關係重大﹐不能任其隨意發展。其中最為利害攸關的一點是﹐美國政府相信﹐世界和平取決於跨國合作。畢竟﹐這是集體安全的根本目標。正如杜魯門總統在1946年發表的《國情咨文》中所言﹕"顯而易見的是﹐1945年聯合國使文明得到拯救......"

成就與失誤

正如《美國參考》這一專題系列文章中的後兩篇文章所示﹐聯合國始終沒有達到人們的期望。支援者誇大了聯合國的功能﹐而反對者又誇大了它的弊端。此外﹐絕對否決權在冷戰期間使安理會受到束縛──聯合國在北韓的軍事行動是唯一顯著例外。1970年以前﹐蘇聯一直多次使用否決權﹔此後﹐美國也使用了否決權。否決權不僅阻礙了安理會在越南和阿富汗等問題上啟動其集體安全機制﹐而且使很多過去支援聯合國的人心灰意冷。

不過﹐聯合國作為一個集體安全機制的失敗不應當掩蓋它在從人權到經濟發展的各個領域中的作為。

聯合國創始人將經濟及社會理事會(ECOSOC)和聯合國教科文群組織(UNESCO)作為聯合國的主要機構﹐僅這一點就充分顯示了聯合國在非政治領域的作用。值得指出的最後一點是﹐聯合國的性質在1945年到1990年之間發生了變化。聯合國最初是作為威爾遜主義的集體安全機制而成立的﹐但它逐漸成為一個反殖民主義及後殖民主義的論壇﹐不時有激盪與激辯。隨著以前的殖民地紛紛加入﹐成員國從1945年的51個增加到今天的191個﹐聯合國發生了變化。聯合國像其他機構一樣﹐是歷史的產物﹐但不受歷史的束縛。要想了解今天的聯合國﹐就必須了解聯合國的歷史。
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編者按﹕奧斯特羅爾教授作為富布賴特講師2005年春季學期在丹麥奧胡斯大學(Aarhus University)講學。他教授的課程包括越南戰爭以及從杜魯門到克林頓時代的美國歷史。他還在研究同聯合國有關的課題。