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署名文章﹕《南亞海嘯﹕美軍擔當救災"後勤支柱"》

本文是戰略和國際研究中心(Center for Strategic and International Studies)所屬太平洋論壇(Pacific Forum CSIS)主席拉爾夫‧科薩(Ralph A. Cossa)為美國國務院國際資訊局電子期刊"改善生活﹕軍方人道及救援項目"的專門撰稿。文章所表述的觀點不一定代表美國政府的觀點或政策。本文由國際資訊局(IIP)翻譯﹐無轉載限制。如欲深入了解有關問題﹐可上網閱讀這期電子雜誌的全部內容﹐網址是﹕http://usinfo.state.gov/journals/itps/1104/ijpe/ijpe1104.htm。


《南亞海嘯﹕美軍擔當救災"後勤支柱"》
("South Asian Tsunami:
U.S. Provides 'Logistical Backbone' For Relief Operation")
拉爾夫‧科薩


"軍方的作用在於﹐以它特有的能力和強大的實力提供及時的救援﹐挽救生命。"


美軍太平洋司令部(U.S. Pacific Command)司令托馬斯‧法戈海軍上將(Admiral Thomas Fargo)的這句話精煉概括了美國軍隊在2004年12月26日地震海嘯救援行動中錯綜複雜的使命。這場災難波及南亞﹑東南亞以及非洲11個國家﹐造成約30萬人死亡或失蹤﹐另有100多萬人流離失所。災情的確十分慘重﹐但如果沒有國際社會作出的迅速反應﹐結局會更加嚴重得多。許多國家參與了救災﹐但美國國防部刻意淡化了自身在人道救災行動中發揮的核心作用﹐而是首先突出強調各受災國及其軍民的救災努力﹔然而﹐美軍"特有的能力和強大的實力"挽救了成千上萬﹑不計其數的人的生命﹐並給他們帶去了希望。


在救災高潮時期﹐美軍派往海嘯各重災區的人員總共大約16000名﹐並且派遣了100多架飛機和20多艘艦艇(包括一個航母戰群﹑一支海軍陸戰隊兩棲艦戰群﹑以及 "仁慈號"醫護艦﹐這艘艦艇在海軍主力救災部隊撤離後仍留在災區)﹐每天費用估計約500萬美元。連同這些費用﹐美國為直接救災所提供的費用為3.46億美元。2月9日﹐布希總統宣布美國承諾再提供6億多美元的援助﹐使美國政府實際提供和承諾提供的救災援助額達到9.5億美元。除此之外﹐由美國前總統喬治‧布希(George H.W. Bush)和比爾‧克林頓(Bill Clinton)領導的捐款活動已募集了多達約7億美元﹐而且數額還在不斷上升﹐這些捐助來自美國公司﹑機構及個人。


美軍提供的極其重要的援助之一是60架直升機。這些直升機完成了2200多次飛行任務﹐將救災物資從美國艦艇和其他集結地運到受災嚴重的城鎮和村莊。另外﹐美國固翼飛機──主要是C-130和C-17型運輸機──也完成了1300多次飛行任務﹐將急需的救災物資和設備運送和分發到各災區。在受災最嚴重的印度尼西亞﹐美軍部隊為許多海嘯倖存者送去了他們見到的第一批淡水﹐這些部隊在實際災情尚不明朗之前就已奔赴災區。到2月中旬﹐美軍運送的救災物資和設備總共達2400多萬磅。


美軍還從關島和迪戈加西亞島(Diego Garcia)派出6艘海上先遣艦﹐為災區運送急需的飲水。每一艘艦艇可儲備大約90000加崙的淡水﹐並且可每天制淡水36000加崙。充足的淡水供應輔助說明防止了普遍預期然而卻基本沒有發生的瘧疾和其他疾病的爆發。


美國駐各受災國家的大使迅速提供了資金和技術援助﹐並提請美軍和美國國際開發署(U.S. Agency for International Development)專家開始評估災情。在海嘯災難發生的數小時內﹐遠在災情明朗或任何政府正式提出援助請求之前﹐美國軍艦便接到進駐當地海域的命令﹐以便在一旦收到請求時奔赴災區。美國海軍P-3"獵戶座"(Orion)偵察機開始執行災區飛行任務﹐協助搜索救災﹐評估受災範圍。而這一切是在美軍戰線已經嚴重超長﹑許多部隊才剛剛結束在伊拉克的使命的情況下完成的。(儘管有些軍人不得不縮短休假和修整時間﹐但救災部隊毫無怨言﹐積極踴躍參加救災工作。)


指揮與控制


美國投入救災行動的軍隊數量及其提供的援助數額誠然非同尋常﹐但美國作出的最寶貴貢獻表現在美國國防部擁有的另一獨特能力﹕指揮﹑控制﹑通訊﹑協調。這些作戰要素被證明對有效和協調地展開海嘯救災行動同樣重要。


在災難發生後48小時內﹐當新聞報導仍估計"恐有20000人死亡"時﹐美軍太平洋司令部就已著手建立聯合特遣部隊來協調並開展人道援助和救災行動。經美方要求和泰國政府的迅速批準﹐美軍將烏達寶大型空軍基地(Utapao Air Base)用作地區救災中心。同時﹐美國駐各有關國家大使館武官著手安排軍機的飛越領空權和著陸權﹐並且建立初步接觸﹐為一旦獲準提供救助﹐美軍即可與當地國家軍方更有效地互動作準備。正如國防部副部長保羅‧沃爾福維茨(Paul Wolfowitz)後來在作證時所說﹕"如果沒有多年來與該地區國家﹐特別是泰國軍方所發展的關係﹐國防部就不可能有如此迅速的反應能力。" 隨著其他國家軍隊加入救災協同行動﹐聯合部隊(joint force)(指由一個軍兵種以上參與的部隊)變為綜合部隊(combined force)。特遣部隊(task force)也變成了非正統定義的支援部隊(support force)。


海嘯發生三天後﹐在駐衝繩海軍陸戰隊第三遠征軍(Third Marine Expeditionary Force)司令﹑海軍陸戰隊中將羅伯特‧布萊克曼(Robert Blackman)指揮下的536綜合支援部隊(Combined Support Force 536﹐簡稱CFS 536)已在為協調美國和最初的國際救援努力發揮關鍵作用。 特別是﹐536綜合支援部隊與美國大使館﹑美國國際開發署的現場人員﹐包括該署派往災區的救災援助反應小群組(Disaster Assistance Response Teams)﹐進行密切合作﹐以確保美國的救災工作一體化。儘管華盛頓的政府機構並不以具備有效的配合能力著稱﹐但美國國際開發署署長安德魯‧納齊奧斯(Andrew Natsios)贊揚了"從行動現場直至戰略指揮部的各層次之間的有效協調機制"。納齊奧斯說﹐國防部和國際開發署將各自的能力和專長帶入了"有效的夥伴合作關係"。


設在烏達寶的536綜合支援部隊的聯合協調中心(Combined Coordination Center)迅速成為協調國際救援的中心﹐它包括了來自澳大利亞﹑英國﹑日本﹑泰國和新加坡的聯絡官﹐軍民協調指揮部﹑美國國際開發署的救災援助反應小群組代表﹑以及聯合國人道事務協調廳(United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs)駐當地的一名官員。這些成員每天舉行數次碰頭會﹐協調各自國家和機構的救災行動。這種方式帶來了重要的現場協調﹐有助於避免重複行動﹐便於對災情作出準確評估及確定最急需救援的地區。536綜合支援部隊的聯合協調中心還輔助說明促進由美國﹑澳大利亞﹑日本﹑印度﹑加拿大等國群組成的國際"核心賑災集團"("Core Group")的救災行動。這一機制是為了在聯合國完成調動和在救災行動中發揮更重要的作用之前﹐協調最初階段的國際救援行動﹑確定並填補需缺﹑避免或突破後勤工作中的瓶頸。


救災行動還顯示了太平洋司令部的亞太地區網(Asia Pacific Area Network)所帶來的益處。亞太地區網的使命是通過電子方式分享非機密資訊﹐以促進地區理解﹑建立亞太鄰國的互信和增強安全合作。英國﹑加拿大﹑澳大利亞和亞洲受災國家在協調救援行動中廣泛地利用了這個網路。


為了更有效地支援多國救災努力﹐536綜合支援部隊在泰國﹑斯裏蘭卡和印尼的亞齊建立了以一星軍官為首的聯合支援小群組(Combined Support groups)﹐以與地方機構和非政府群組織進行協調﹐並協調各地本身的救災評估小群組和美國國際開發署救災援助反應小群組的工作。設立聯合支援小群組的目的是"在其他美國政府機構﹑非政府群組織和國際與地區群組織的資源進入災區的過程中﹐盡量減少生命的損失和減輕災民的痛苦"。這些小群組還承擔"支援由所在受災國領導的救災努力"﹐但在多數情況下﹐提供當地可能缺乏的管理和協調專長﹐同時緩解當地救援力量捉襟見肘的狀況。副國務卿艾倫‧拉森(Alan Larson)在談到太平洋司令部的現場努力時﹐贊揚了"他們在為整個救災行動提供後勤支柱及方便聯合國﹑非政府群組織和其他捐助者的工作方面所完成的令人贊嘆的業績"。


美國軍事人員無一例外地與地方軍事當局進行了密切的合作﹐在某些情況下克服了多年的猜疑﹐並再次顯示了將軍方對軍方的接觸經常化對在危機時期有效合作所具有的重要價值。如法戈上將所說﹐"[我們]之所以能夠作出有效反應的原因之一﹐是因為我們多年來建立了這些相互合作的慣例…… 我們建立了牢固的夥伴關係和標準化的行動程式﹐當這次災難發生時﹐我們能將以往建立的一切調動起來。"


回顧人道援助行動


當然﹐美國軍隊對救災行動並不陌生。美軍提供救災援助的一個傑出例子是﹐1991年美國海軍陸戰隊第一遠征軍(U.S. First Marine Expeditionary Force)在完成沙漠風暴(Desert Storm)行動歸國途中掉頭﹐前往遭受臺風襲擊﹑遇難人數超過13萬的孟加拉國救災。此次行動計劃實實在在是在海軍陸戰隊奔赴孟加拉灣提供緊急救援的途中完成的。這次行動被視為取得了巨大成功──成千上萬孟加拉人的幸免被歸功於美國的快速反應﹐但它突出了加強協調和預先有備的必要性。從那以後﹐太平洋司令部對建立危機反應能力予以高度重視﹐納入了其軍事規劃增援小群組(Military Planning Augmentation Team)項目。該項目培養了一批慣於通過多國合作應對危機的專業人員。正如沃爾福威茨副部長所言﹕"軍事規劃增援小群組的經驗在應對海嘯危機的過程中得到了充份利用。"


536綜合支援部隊的行動現已接近尾聲。隨著緊急救援工作逐步完成﹐受災地區的政府以及由聯合國負責的國際救援機構逐步接管﹐長期重建階段已全面開始。正如法戈上將所言﹕"專業救災機構能夠而且將會更有效地完成這項工作。"不過﹐包括"仁慈號"醫護艦在內的部份美國軍隊仍將留在受災地區。與此同時﹐儘管救災行動取得了巨大成功﹐但美國軍事規劃人員已開始同國務院﹑美國國際開發署以及其他合作夥伴共同研究如何在下一次災難來臨時更好地開展救災行動。


(完)